来稿 （易南平）
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中国需要一部什么样的宪法?
中国要实现民主、自由、法治，必须要实行宪政；要实行宪政，首先需要一部好的宪法，然后要有好的制度保证宪法的实施。今天，我们就简单探讨一下这两个问题。
问题一：什么是好的宪法？对于中国来说，要制定一部好的宪法，必须遵循以下几个基本原则：
第一，确保主权在民，也就是国家权力属于全体国民，而不属于某个个人或某个家族，也不属于某个阶级或某个政党。对于中国来说，这一点尤其重要，因为中国的政治传统是打江山、坐江山，谁夺取了政权，谁就赢得了天下。这一思想源远流长，遗毒颇深。辛亥革命推翻了家天下，《中华民国临时约法》在总纲第二条中明确规定：中华民国之主权属于国民全体，在中国历史第一次树立了“主权在民”的国家制度，建立了亚洲第一个共和国，中国历史从此掀开了新的一页。但遗憾的是，赶走了家天下，中国人民又迎来了党天下。中共建政以后，迅速背叛了自己的承诺，蜕化变质为特权阶层，口口声声为穷人打天下，最后却成为骑在人民头上作威作福的统治者。习近平近年来大谈什么红色江山、红色血脉，甚至提出“人民就是江山，江山就是人民”这种不伦不类的口号，妄图证明其统治地位的合法性，反而暴露出他脑子里不过还是“打江山、坐江山”的腐朽思想。
正因为有这样惨痛的历史教训，中国人民推翻中共极权统治、再造共和之日，新的宪法首要的原则就是确保“主权在民”，再也不能让任何个人、家族、党派或团体窃取国家政权，打着人民的旗号，打着某个阶级的幌子，成为新的统治集团。另外，必须明确国家主权属于全体“国民”，不分阶级、阶层、民族、出身，都是中国的主人。新宪法应尽量避免使用政治化的“人民”一词，因为这个词语已经被中共“用坏了”，成为鼓动阶级斗争的工具，随便画个圈就是人民内部矛盾，出了圈就是阶段敌人，乖乖听话就是人民，不听话就是敌人，就可以被剥夺一切权利、人身自由、甚至生命，这样的历史悲剧绝不能再重演了！
在一个共和国里，主权在民主要体现在“统治者必须得到被统治者的同意”——国民通过定期、公平、公正、透明的选举，选出或者罢黜领导人，建立代议制议会和政府，制定法律，行使国家权力，维护国民的安全、自由和幸福。这是首要的立宪原则，在整个宪法制度设计的过程中，必须充分考虑这个因素，始终坚持这个原则。
第二，优先保障人权，也就是要保障国民的自由和权利，这是在一个现代的共和国里，政府存在的根本目的。按照共产党的逻辑，国家是专政机器，政权是“镇压之权”（林彪语），这是陈腐的专制主义国家观。在现代社会里，政府不是为了统治者的利益而存在，而是为了保障国民的安全、自由和幸福而存在。国民让渡一部分自然权利建立国家，赋予政府强制性的权力，是为了保护自己的生命和财产，这既是主权在民原则的应有之义和自然延伸，也是宪政制度设计的出发点和落脚点。
这一点对中国尤其重要，因为中国有两千多年的专制历史，在近代被迫打开国门之前，几乎不知道自由为何物，更遑论人权。清朝灭亡之前颁布的《钦定宪法大纲》第一次写到了“臣民的权利”，但从中华民国到中华人民共和国，人民的权利基本都停留在纸上，一直没有真正实现。如果中国有机会制定新的宪法，一定要把保障国民权利放在最突出的位置，一切的制度设计都要围绕人的自由和权利而进行!
第三，建立有限政府，杜绝全能政府、极权政府和威权政府。在主权在民和保障人权的原则之下，政府存在的全部目的在于为国民服务，这就要求政府的权力必须受到限制。这有三层含义：一是除了为国民服务必需之外，政府不享有任何其他权力，也不得将权力用于其他目的（包括但不限于维护自身的统治地位）；二是政府权力法定，政府的权力范围不是无限的，也不是随心所欲的，必须经过国民选出的议会以法律的形式进行规定，政府不得享有法律未规定的任何权力，从事任何法律未明确授权的行为；三是政府内部须实行三权分立，立法、行政、司法权应分属不同机构，彼此制衡，互相监督，以保障权力不被滥用。
第四，建立有效政府，保证政府有足够的资源和能力有效施政：对外维护国家主权、捍卫国家利益、抵御外来侵略，对内维持社会秩序、打击违法犯罪、提供公共服务，为国民提供和平、安全、自由的生活环境。民主政府不是弱势政府，自由也不是无政府状态，这一点常为浪漫主义者所忽略。人民让渡一部分权力给国家，目的是要建立公共秩序，从而保证个人的自由和权利，既不是为了制造专制和极权，也不是为了制造混乱和冲突。美国的制宪历程，北洋政府时期的行宪经验，以及二战后法国、意大利的宪政实践，都告诉我们民主社会不应该是一盘散沙、小党林立，也不应该听任党派之争、府院之争瘫痪政府职能。民主政府既要比专制政府更能兼顾各方利益，也要能够有效施政，否则就难以保障大多数国民的权利和自由，难以体现民主制度的“优越性”，这一条必须贯穿宪法制度的设计过程，不能为民主而民主或为自由而自由，而要避免不必要的分权掣肘，要在施政效率和分权制衡之间取得平衡。
第五，要具有操作性，也就是要有具体的制度设计和方案，而不仅仅是民主原则或者自由精神的宣示，或者仅仅是高屋建瓴、宏大叙事的辞藻堆砌。比如1789年法国的《人权宣言》，虽然慷慨激昂、充满人文关怀，但没有实际操作条款：如何体现主权在民？如何组织选举？如何保障人权？如何防止专制极权？都没有具体制度和规则，最终难以落实。又比如中国现行宪法，前言一堆废话，后面虽然明文规定了公民的各项权利，但由于没有实施细则和保障措施，一直都是一纸空文。如果中国再要制定新的宪法，必须避免闭门造车、书生意气、坐而论道，最好能吸收有实务工作经验的人员参与，比如律师、政治家，能够着眼于操作性，解决实际问题。比如选举制度，要有打破僵局的规定，而不是制造僵局；比如公民自由和权利，要有救济手段，惩罚侵犯国民权利的行为，否则又是一纸空文，就像古老的法律谚语所说：无救济，则无权利。没有实践可操作的条款，权利就难以保障。
第六，要学习世界各国先进的宪政经验，首先是美国的经验，因为美国宪法是世界上第一部成文宪法，也是到目前为止最为行之有效的宪法。美国二百多年从一穷二白到超级大国的经验，不仅充分证明了自由、民主体制的优越性，也证明了总统制、联邦制适合于幅员辽阔、构成复杂的大国发展，而美国宪法所体现的务实精神，比如单刀直入、言简意赅的立宪风格；简单高效，着眼于稳定政府框架的立宪取向；善于妥协，不求事事完美，但力求避免政治僵局的立法技巧，都值得国人认真学习，仔细揣摩。
其次是东亚近邻，如日本、韩国、以及同宗同族的台湾（中华民国）的宪法经验。日、韩、台的民主实践已经证明，民主、宪政与儒家文化并不冲突，可以在东亚地区有效实施，并且可以带来自由、平等、发展与繁荣。有意思的是，这三个地区提供了三种不同的宪政体制，日本是比较典型的君主立宪制（议会制），韩国模仿美国的总统制，台湾是半总统制，可以为中国提供完美的参照系，来选取最为合适的宪政因素。
再次是前苏联和东欧共产主义国家转型后的宪法制度设计，这些国家在转型前与中国有类似的政体，实质上都是党国体制，执掌权力的是党的总书记，但在宪法制度上带有半总统制（双首长制）的色彩，既有国家元首，又有政府首脑。上世纪90年代实现民主转型之后，大多（顺理成章地）选择了半总统制，对于中国选择民主转型之后的宪政体系具有一定的参考意义。
第七，尽量符合国情，贴合中国传统文化和现有体制，便于国民理解与支持。比如中国人习惯有一个强势领导人，那么总统制或半总统制可能就比议会制更适合中国文化，更容易为国民所接受，以减少转型难度和成本；又比如国人可能担心府院之争，那么可以考虑像台湾一样，取消议会批准总理（行政院长）人选的权力；或者担心北洋政府时期的政局混乱与军阀割据重演，那么制度设计的时候就可能就需要倾向稳定性和确定性，比如单选区单票简单多数制，防止小党林立，政局动荡；或者担心边疆地区离心分裂，那么在设计联邦制时，可以突出中央对军事与外交事务的权威，在设计投票制度时，适当向边疆少数民族地区倾斜，或者在处理地方离心趋势时，加入全民公决的机制，等等。
需要强调的是，以上各条原则按优先顺序排列，如果出现冲突，以上位的原则为准，比如建立有效政府的制度设计不能与排在第一位的主权在民原则和第二位的保障人权原则冲突。又比如最后一条“贴合国情”原则不能与前面的各条原则冲突，也就是说不能因为要符合国情、贴近传统，就不坚持主权在民原则或者有限政府原则，那就有点本末倒置了，因为宪政本来就是舶来品，中华三千年文明没能孕育出民主、法治、宪政，反倒有丰富的专制资源和经验，因此所谓国情、传统只能是最后的原则考虑，如果与上位原则冲突，就必须让位，优先考虑上位的原则。
有了上述基本的指导原则，我们就可以更清晰、理性地去考虑具体的宪政制度设计和宪法条款了。
首先是政府架构（政体）。建议总统制，由全体国民直接投票选出，连任不超过两届，甚至可以考虑沿用国家主席称谓（英文翻译反正已经是President）和五年任期，便于过渡。如果国家结构选择联邦制，那么总统的选举制度不建议全国作为单一选区，而应借鉴美国选举团制度，以省级单位为选区，各省区单独计票，具体方式详见下文。
相对于议会制，总统制更能体现行政效率，更符合世界潮流，也更符合中国传统和国情。而全民普选和任期限制直接体现了主权在民和保障人权的宪政原则，可以有效防止个人集权，重蹈专制覆辙。
虽然中国没有什么完整的宪政实践，但总统制与议会制之争，从临时约法时代就开始了，一般认为辛亥革命后通过的第一个宪法性质的文件《中华民国临时政府组织大纲》内容虽然很简单，但具有总统制的雏形，而其后为限制袁世凯而制定的《中华民国临时约法》则倾向于议会主导下责任内阁制。其实这种说法并不准确，《临时约法》赋予了参议院很大权力，但并非议会制。议会制下，通常由多数党领袖负责组阁，直接担任政府首脑，掌握实际权力，而国家元首通常为虚位元首，并非政府首脑，比如英国国王，日本天皇。内阁需对议会负责，阁员通常都是由议员兼任。而《临时约法》，包括以后中华民国各版宪法，以及中共现行的宪法，都单独设立了总统（国家主席）一职，而在总统（国家主席）之下设立行政院长（国务总理）之职，人选必须要经过参议院（全国人大）认可，而总统发布法律还必须要总理和部长附署。
这样的规定使得中国的政体有点非驴非马，更接近半总统制，由此不断造成议会与总统之间的斗争、总统府与行政院之间的斗争。台湾一直实行的《中华民国宪法》到1997年，不得不做出修改，规定了总统任命行政院长不需要立法院批准，颁布法律不需要行政院长附署，立法院可以对内阁投不信任票，但因此也可能被提前解散等，大大加强了总统权力，克服了半总统制的缺点，使得台湾的政体向总统制倾斜。另外，也可以参考韩国，虽然设有总理的职位，但总理的权力很小，没有人事任命权和预算权，只负责执行总统的决策。因此，韩国总统既是国家元首，也是政府首脑，属于比较典型的总统制。
综上考虑北洋、法国、韩国、台湾正反两方面的经验，将来民主中国的政体建议采用总统制，根据历史习惯，可以设总理主管行政部门，但地位在总统（国家主席）之下，也可以不再设总理一职，总统同时担任国家元首和政府首脑。
第二，立法机构。建议参考美国的两院制，可以在现在人大与政协的划分基础上，借鉴英国议会上院与下院的运作模式。以全国目前的33个省级行政单位（含香港、澳门，不含没有实际管制权的台湾）为例，参议院每个省级单位直选参议员2名议员，该省区获得简单多数的党派可另行指定参议员1名，共99人，任期四年，累积任职不得超过三届，众议院按人口折算，任期两年，可连选连任，占全国人口比例不到0.4%的省区选出1名众议员，超过0.4%不到0.8%选出两名众议员，以此类推，全国共直选出266名众议员（见附件1），同时得票超过该省区3%的党派可按比例指派同等数额的众议员，共532名众议员。每个省级单位参议员与众议员的数目总和即为该省区总统票数额。
参议院与众议院的权限划分建议参考美国模式。参议院主要负责人事与外交，包括：
1、审议和批准总统任命的人事，如内阁阁员、联邦行政部门首长、大使、最高法院大法官与联邦法院法官等；
2、批准与外国签订的条约，制定涉外法规；
3、在弹劾案中，承担审判责任。
众议院主要负责预算和内政：
1、审议和批准政府年度财政预算；
2、对涉嫌“叛乱、贪污或其他轻重罪行”的联邦官员提出弹劾；
3、在没有总统候选人取得过半数选票的情况下，推选总统；
4、起草和提案各种法案，获简单多数通过后交由参议院审议通过。
第三，选举制度：上文说到，总统应由全体国民选出，但在联邦制下，不宜按全国单一选区简单多数，而建议参照美国，以省级单位划分选区，每个选区的总统票数等于该省区参议员与众议院的人数之和，按照目前全国33个省级行政区划为例（含香港、澳门，不含没有实际管制权的台湾），参议院每个省级单位直选参议员2名议员加上党派参议员1名，共99人，众议院直选出266名众议员加党派指定同等数额的众议员，共532名众议员。每个省级单位参议员与众议员的数目总和即为该省区总统票数额，全国共有631张总统票。在每个选区内实行简单多数计票（即所谓“赢家通吃”），得票超过316张即当选总统。这种选举制度有助于形成比较稳定的两党制，有助于适当提高人口小省区（主要是边疆和少数民族地区）的政治地位、增加少数民族同胞和港澳同胞的向心力，避免民主制度下边疆地区可能产生的离心情绪。虽然可能牺牲了一点民主（因为不是完全按全国人口多数决定），但却有助于巩固联邦、巩固共和。
议员选举：议员选举建议采用单一选区两票并立制，借鉴日本、韩国、台湾的选举方式，一票投候选人，一票投政党，候选人简单多数即当选，政党票按得票比例分配。具体来说，参议院由每个省级单位直选参议员2名，同时该省区获得简单多数的党派可另行指定参议员1名；众议员人数按人口折算，占全国人口比例不到0.4%的省区选出1名众议员，超过0.4%不到0.8%选出两名众议员，以此类推，全国共直选出266名众议员，同时得票超过该省区3%的党派可按比例指派同等数额的众议员，共532名众议员。
以上数字仅为举例方便，具体可根据情况适当调整，但原则上选举制度不宜搞得过于复杂，既要避免小党林立，争取逐渐形成两党政治，有利于政治稳定运作；也要为少数团体留出一定的突围空间，众议院直选票与政党票比例设为1：1，同时将政党当选门槛设在3%，有利于小党在众议院选举中获得一定的代表席位，特别是在人口大省，在众议院层面保持适当多元化的声音。
除了上述基本选举制度之外，新宪法还必须将一些基本的投票制度规定到宪法里，以杜绝选举被操控的情况发生。这些制度包括：
第四、国家结构：结合中国的民族构成和历史传统， 在这样一个幅员辽阔、民族众多、地区差异明显的国家，实行联邦制是较好的选择，既有利于调动地方的积极性，加强新疆、西藏、内蒙的内生发展动力和向心力，也有利于让香港、澳门发挥制度优势，作为内地改革开放的排头兵，更有利于解决台湾问题，减少台湾人民对祖国统一的抵触情绪，加强民族认同感和政治共同体意识，早日回到祖国的怀抱。如果联邦制能够顺利运转，今后如果还需要解决库页岛、海参崴等俄占领土回归祖国的问题，联邦制也可以提供足够的制度空间，容纳更多的领土回归中国。
在联邦制下，全国实行统一的民主选举和司法制度，除军事和外交之外，各地方政府负责本地区的经济、社会和文化发展，同时在选举制度设计上和经济发展政策上适当对边疆少数民族地区给与一定倾斜，这样既能发挥地方的积极性，又能有效地防止分裂行为的发生。在一个民主、自由、法治的联邦制共和国，在统一的宪法之下，华夏各民族定能团结一心、安居乐业、共创繁荣！
第五、政党与国家：对于西方成熟的民主国家来说，这不是个问题。对于中国的宪政建设来说，这是个天大的问题。不解决这个问题，中国就不可能真正实行宪政。简单来说，新宪法至少要规定以下几条涉及政党的条款：
1、政党属于按照法律登记的社团，必须遵守宪法和法律，自筹资金，不得盗用中央和地方税收和财政资源；
2、军队、警察、行政、司法体系必须实现国家化，不属于任何个人、组织、政党，只属于全体国民，不得干预政治生活，不得介入政党事务和党派纷争，执行职务必须保持政治中立，为全体国民服务；
3、军队和所有国家机构、国有企业内不允许设立政党组织，禁止政党活动；
4、现役军人有选举权但无被选举权，参选议员或担任政府职务时，须解除军职。
第六、国民的权利与自由。简单地说，可以分为五个层次：
1、人身自由与尊严：包括人格权、健康权、通讯自由、不受非法羁押、拘禁的权利、不得自证其罪等；
2、经济自由与安全：包括私有财产、私有住宅不受侵犯的权利、迁徙自由、劳动就业权利等；
3、公民和政治权利：包括信仰、言论、出版、集会、结社、游行、示威、选举权与被选举权等；
4、社会和文化权利：包括平等、休息、同工同酬、弱势群体受保护等；
5、其他权利：国民的权利和自由不以宪法或法律列举为限，凡是法律未明文禁止的，国民皆可行使与享受。
老实说，规定权利与自由并不难，甚至连中国现行宪法的第二章也列举了不少公民权利，看起来很美，但绝大部分都成为一纸空文。这是为什么？一方面，从立法技术的角度来说，仅仅从正面宣称公民具有哪些自由和权利是不够的，宪法还应该从反面禁止政府对这些进行限制，比如美国宪法前十条修正案，又被称为权利法案，就有好几条采用了这种从反面予以禁止的立法方式。比如第一条修正案：国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由；限制言论自由或出版自由；剥夺公民和平集会和向政府请愿申冤的权利。第三修正案：和平时期，未经房主同意，士兵不得在民房驻扎；除依法律规定的方式，战时也不允许如此。第四修正案：人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。除依照合理根据，以宣誓或代誓宣言保证，并具体说明搜查地点和扣押的人或物，不得发出搜查和扣押状。第五修正案：任何人不得因同一罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命。
因此，未来中国的新宪法，在处理国民的自由与权利时，也可借鉴类似的立法方式，通过限制政府的行为来保证权利的行使。
另一方面，如何保障宪法的实施，正是我们在文章最开始提出的第二个问题。对于这个问题的回答，主要有以下两点:
第一、建立完善的司法体系：从孟德斯鸠开始，三权分立的思想逐渐深入人心，不仅几乎在理论上成为不证自明的命题，在实践中也被几乎所有的民主国家所采用。其中的奥秘不在于这种思想有多么深邃，而在于实践中这种作法确实管用，有效地防止了立法和行政当局滥权僭越，捍卫了宪法的尊严。如果要回答上面所提出的问题：为什么中国宪法规定了很多公民权利，最终却成为一纸空文？答案就在于司法不独立，国民无法拿起法律武器，捍卫自己的权利，捍卫宪法。同样的，要回答我们在文章最开始提出的第二个问题：如何保障宪法的实施？答案就在于必须建立独立的、强大的司法体系，对抗专横的公权力，保卫脆弱的私权利。具体说来，在保障宪法实施方面，宪法需要建立的司法体系至少要有以下几个方面的内容：
除了建立完善的司法体系之外，要保障宪法的实施，还有一个问题，那就是宪法的刚性问题。
第二，制定刚性宪法，使之不能被随意修改，特别是不能随着领导人的更迭而随意增加或减少内容。这对于中国来说，尤其重要。无论是中华民国，还是中华人民共和国，国家成立时间不算长，宪法修改却相当频繁，甚至每换一个领导人都要把自己的理念写进宪法里。一方面当然是受政治风云变幻的影响，宪法缺乏持久的价值观和理念支撑，失去了作为根本大法的尊严；另一方面也说明领导人没有真正搞明白宪法的目的和作用，宪法成为掌权者手中的橡皮泥和遮羞布，成为其实现个人政治目的的工具（比如毛时代的75宪法和习近平2018年突袭修宪）。
宪法是民主社会的定海神针，制定的时候需要谨慎，实施的时候需要坚定。假如中华有幸，能够有机会重修宪法，再造共和，这部新宪法应该建立在民主、自由、人权、法治的共识基础之上，应该成为一部刚性宪法，具体可以加入两个条款：
以上，就是笔者对于如何制定一部好宪法，以及如何保证宪法实施等两个问题的粗浅想法。由于时间和篇幅限制，未及展开，许多细节还有待研究讨论。希望中国真的能够迎来“制宪时刻”，我们这一代人有机会为子孙后代奠定一个公平、稳定、包容的宪政框架，使华夏各族人民能够共沐民主、自由、法治之光！
(2022年10月10日于美国加州)
附件一：众议员直选席位分配表
| 地区 | 2020年人口数 | ||
| 全国 | 1411778724 | 100.00% | 266 |
| 北京 | 21893095 | 1.55 | 4 |
| 天津 | 13866009 | 0.98 | 3 |
| 河北 | 74610235 | 5.28 | 14 |
| 山西 | 34915616 | 2.47 | 7 |
| 内蒙古 | 24049155 | 1.70 | 5 |
| 辽宁 | 42591407 | 3.02 | 8 |
| 吉林 | 24073453 | 1.71 | 5 |
| 黑龙江 | 31850088 | 2.26 | 6 |
| 上海 | 24870895 | 1.76 | 5 |
| 江苏 | 84748016 | 6.00 | 15 |
| 浙江 | 64567588 | 4.57 | 12 |
| 安徽 | 61027171 | 4.32 | 11 |
| 福建 | 41540086 | 2.94 | 8 |
| 江西 | 45188635 | 3.20 | 8 |
| 山东 | 101527453 | 7.19 | 18 |
| 河南 | 99365519 | 7.04 | 18 |
| 湖北 | 57752557 | 4.09 | 11 |
| 湖南 | 66444864 | 4.71 | 12 |
| 广东 | 126012510 | 8.93 | 23 |
| 广西 | 50126804 | 3.55 | 9 |
| 海南 | 10081232 | 0.71 | 2 |
| 重庆 | 32054159 | 2.27 | 6 |
| 四川 | 83674866 | 5.93 | 15 |
| 贵州 | 38562148 | 2.73 | 7 |
| 云南 | 47209277 | 3.34 | 9 |
| 西藏 | 3648100 | 0.26 | 1 |
| 陕西 | 39528999 | 2.80 | 7 |
| 甘肃 | 25019831 | 1.77 | 5 |
| 青海 | 5923957 | 0.42 | 2 |
| 宁夏 | 7202654 | 0.51 | 2 |
| 新疆 | 25852345 | 1.83 | 5 |
| 香港 | 7097600 | 0.5 | 2 |
| 澳门 | 552300 | 0.04 | 1 |
