香港國家安全法制成形

繼中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會於2020年6月30日迅速通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，同日並以全國性法律形式納入《香港特別行政區基本法》附件三《在香港特別行政區實施的全國性法律》中，由香港特別行政區政府在香港當地公佈實施。香港特區行政長官李家超於2023年施政報告中則宣示將再於2024年依《香港基本法》第23條推動香港本地國家安全立法，2024年3月19日第七屆立法會全票通過《維護國家安全條例》，23日經特首簽署刊憲公布實施。

香港政府聲稱《維護國家安全條例》的立法，是基於《香港基本法》第23條之授權：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫」。依同法第18條之規定：「列明任何列入附件三的全國性法律限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍」，第23條既列名七種危害國安行為係應由香港特區自行立法者，即表示至少該七種危害國安行為之立法，乃屬於香港自治範圍，不應列入附件三，如是，則在未同時修正香港小憲法《香港基本法》的情況下，《港區國安法》之立法無疑地乃係違反香港憲制一個國家兩種制度基本原則之舉。

一國兩制原則面對黨國難以維繫

眾所周知，一國兩制有五十年不變的時限，載明於1984年12月《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》第3條以及附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》當中，《中央聯合聲明》並於同條第12款明定：「關於中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聯合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之，並在五十年內不變」。五十年不變，是時任中國共產黨中央顧問委員會主任鄧小平1984年針對香港主權移交後的治理所提出的方針政策《一國兩制、高度自治、港人治港、現有的資本主義生活方式五十年不變》的倡議，而被《中英聯合聲明》所接納，成為中華人民共和國對英國和香港人民的鄭重政治承諾，也是中華人民共和國經由簽署國際條約而確認承擔的國際法義務，《香港基本法》是《中央聯合聲明》在本國憲法秩序中的落實，因此《香港基本法》不是一般的全國性法律，而是依據《中華人民共和國憲法》第31條所創設的關於一國兩制下高度自治之香港特別行政區的憲法法典，香港原有的資本主義制度和生活方式，中華人民共和國有依憲治國予以維護的憲法義務。

令人遺憾的是，香港人民為了向黨國爭取於2007年與2008年後依《香港基本法》第45條與第68條規定實現由港人自行決定變更特首與立法會議員選舉方式為雙普選的權利，也是為了確保香港的高度自治，中港關係日趨緊張，香港的真普選運動令黨國感到嚴重不安，這自然是源自中華人民共和國的中國特色社會主義民主法制觀念與繼受自英國的香港公民社會的自由民主和憲政主義觀念的侔不相容、不可共量，黨國無意履行雙普選承諾，設置重重障礙，最終敵視香港公民社會與來自國際社會對於香港自由處境的同情與支持。2017年香港主權移交20週年前夕，時任英國外交大臣強生（Boris Johnson）於6月29日表示，英國希望香港能在全面民主和負責任的政府制度上取得更大進展，並說英國在《中英聯合聲明》中對香港有承諾，這份承諾一如20年前般堅定。中華人民共和國外交部發言人陸慷隔天回應道，1984年發表的《中英聯合聲明》已是歷史文件，不再具任何現實意義，英國對香港已無主權、治權和監督權。這是中華人民共和國公開否定《中英聯合聲明》效力之始，也是香港自由淪陷的一大警訊。果不其然，不出三年，中央人民政府發動香港國安中央立法，不惜毀憲背信之議論，乃至消滅香港的公民社會與自由法治，只為防堵香港自由化浪潮湧進中國大陸內地，危及黨國體制的存續。

香港國安法制侵害法律基本原則

依《香港基本法》立法原始意旨，香港國安本屬自治事項，因此香港立法會何時完成國安自治立法，最終當聽憑香港之民意。2003年香港董建華政府有意推動國安立法，乃有7月1日由香港民間人權陣線發起反23條國安立法大遊行，從此和六四集會成為香港每年持續不墜的民間大型示威活動，直到《港區國安法》實施後方偃旗息鼓。

《港區國安法》實施後，香港林鄭月娥政府再以行政立法方式，頒布《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法第四十三條實施細則》，授權保安局局長和警務處處長可以針對違反國安行為發動限制財產權、人身自由等等強制處分，更有刑罰制裁未在電子平臺移除危害國家安全信息的個人或服務商、向外國及臺灣政治性組織及外國及臺灣代理人提供涉港活動、以及未向國安偵查部門提供資料，或資料虛假不實者，政府竟可以未經立法程序自行頒布特別刑法。更者，《港區國安法》第46條規定國安刑事案件由特首任命之國安法指定法官審理，律政司司長甚至可以指示法庭不設陪審團審訊，乃可見國安部門可以插手干預司法的罅隙。

《港區國安法》令香港空氣肅殺一片，香港政府警務處國家安全處大舉展開政治清洗，重要民主運動領袖如黎智英、何俊仁、梁國雄、鄒幸彤、梁天琦、黃之鋒等遭到逮捕入獄，香港政府並回溯展開反對運動人士與公民團體2020年《港區國安法》實施前之政治動態調查，甚至向國外機構要求配合調查，導致大量香港人流亡英國、加拿大、美國、澳大利亞與臺灣等國，駐在香港的國際非政府組織懷璧其罪，也紛紛出走，眼見香港融入粵港澳大灣區的內地化趨勢正在形成，香港一旦失去其獨特性，國外投資前進中國就無需非得取徑香港不可了，到其他城市意義相同，而且還更接近大陸市場與權力中心。

但這一情況下，香港政府何以仍然照推《基本法》23條立法，理由是，為了填補法律漏洞。《香港基本法》第23條禁止7種行為，《港區國安法》則針對4類危害國家安全的行為和活動，且當中只有分裂國家和顛覆中央人民政府等2種行為和第23條有交集。所以還有少數類型尚未立法規範。就實證法論實證法，不考慮其法價值以及法社會學效果，這就成了《香港國安條例》得以證立與出檯的理由，也可預見香港憲政主義自由法治的從此崩壞，但破壞力最大的，是伴隨著香港社會的單面向化而來的國際社會對香港的日漸疏離和形成的內地化刻板印象。論者或以為各國都有國安法制，何必厚誣香港。問題在於中華人民共和國自毀一國兩制，從無誠意讓香港實現真普選，更為此否定《中央聯合聲明》效力、曲解《香港基本法》，將原本《香港人權法案條例》所保障的人權和價值，在一夕之間築起國安長城，變成違法乃至犯罪。這絕對是中國社會信用體系下最鉅大的政府失信行為。

臺港關係是兩岸關係的投影

香港的國安法制到位後，對於2016年民主進步黨臺灣執政以來因一個中國原則齟齬而急凍的兩岸關係和臺港關係，猶如雪上加霜。臺灣是美國自由之家（Freedom House）肯認的自由國家，在2024年報告《2024年自由在世界中：有缺陷的選舉和武裝衝突造成的日益嚴重的損害》（Freedom in the World 2024: The Mounting Damage of Flawed Elections and Armed Conflict）中排名亞洲第二，僅次於日本，社會百無禁忌，思想自由與言論自由獲得《中華民國憲法》充分保障，臺灣人對於香港國安法制之價值與制度，自廟堂之上的政府官員到鄉閭間的尋常百姓，自然鮮少有認同者，也多會從臺灣人過去在中國國民黨黨國體制統治下的歷史經驗、今日同樣面對中華人民共和國黨國霸權擴張及日常的滲透壓迫處境去看待香港，因而充滿同情。

兩岸關係在習近平、蔡英文時代急凍，可能是硬的更硬、軟的更軟的政策氛圍所及，就學術交流而言，中華人民共和國在臺灣學者中區別藍綠統獨，被認定政治立場偏向綠營的學者，則逐漸成為拒絕往來戶，邀訪大陸不會獲准，大陸訪問團來臺也會刻意迴避接觸，這總令臺灣接待方感到十分困擾。但縱是藍營學者，2018年南臺灣兩岸關係協會聯合會主席、留學廈門大學臺灣研究院獲經濟學博士的蔡金樹、國立臺灣師範大學人力資源發展研究所退休教授、中華人民共和國國營企業華夏集團首席經濟學家施正屏兩位藍營學者先後在對岸被捕，以《反間諜法》間諜罪定罪下獄，在臺灣學界造成極大震撼，因為臺灣是民主社會，政府不同部門在政策研擬或政治判斷上請教諮詢中國研究學者或委託專題研究，是司空見慣的，尤其是兩岸關係陷入僵局之後，可以稍無顧慮地來往兩岸之間的藍營學者見解，便更受政府之重視，蔡金樹、施正屏事件在臺灣乃掀起波瀾，在大陸任教的臺籍教師只能知所分寸，不妄議中華人民共和國內政，臺灣本地學者如果批評過中華人民共和國的，由於不知到對岸訪問是否會以言獲罪，或者是遭到國安人員騷擾，所以基於危邦不入的考慮，對兩岸交流的興緻都冷卻下來了。

更者，2023年10月《愛國主義教育法》實施，2024年起，中華人民共和國即以臺灣各大學校園瀰漫臺獨思想為由不再批准學生來臺學習，許多受到少子化衝擊而招生困難的學校原對招收陸生如大旱之望雲霓，此際也只能認清現實，應聲而倒。這也顯示兩岸社會文化觀念差距日益拉大，加上中華人民共和國法令限制頗嚴，動輒得咎，年深日久，多數校園對兩岸交流心灰意懶，也不想平添許多不必要的麻煩了。

香港應務實面對臺港事務交流需要

臺港學術交流要放在兩岸關係的架構下來評估其前景，因為香港已經內地化了，大學不再受大學自治和學術自由保護，與中華人民共和國政治立場不同的典藏全部封存下架，與黨國立場不同的言行，則可能受到國家所鼓勵的舉報、蒐證與監視，甚至因言獲罪。當香港不再具備獨特性，臺港學術交流就只能從屬於兩岸學術交流。但縱是如此，在臺灣高級學術人才就業困難的情況下，無論是中國大陸的血汗還是香港的高薪待遇，中國大陸和香港乃至澳門高校的職缺，對於臺灣學者仍充滿了吸引力。

香港在兩岸交流和智庫對話的二軌外交操作空間不大，香港在兩岸關係政策上早就對北京亦步亦趨，臺灣駐香港代表駐香港臺北經濟文化辦事處主任已多年無法就任，香港更根本關掉駐臺機構香港駐臺經濟貿易文化辦事處。如果沒有更寬鬆的環境，兩岸僵局的突破，不可能在單方完全掌控而完全具備主場優勢的環境中。但不談那一高遠層次的目標，既然黨國已完全掌控香港，接下來該做的，就是讓香港李家超政府去表現出香港殘存的一國兩制精神，也就是容許在政治議題之外香港一定程度的自主空間，而本文認為，讓香港擁有獨立自主的臺灣政策，或許是一個起點。

香港的反送中運動，源自香港民間反對香港政府保安局2019年所提之《逃犯條例修訂草案》，保安局之所以提本案，是因為2018年香港人陳同佳在臺灣殺害女友潘曉穎後棄屍回港，因臺港間無司法互助協定，對於臺灣引渡的要求，香港林鄭月娥政府竟然想到修訂《逃犯條例》，把人送到中國大陸，欲藉由兩岸間《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》的平臺，讓臺灣自中國大陸引渡陳同佳。港府修訂《逃犯條例》之舉，是放棄自身的司法管轄權，違反一國兩制原則。其實臺港間訂定司法互助協定就可解決引渡問題，港府捨近求遠，不免令人質疑是在出賣香港司法自治權。

再來，香港中斷臺港半官方往來也沒必要，香港本來就有對外交往權，為了服務臺港民眾，實在沒有必要在事務性層次或地區層次的臺港關係設立一個中國原則的政治門檻。

第三，在非政治性議題入手重新建構臺港關係，是一個安全的作法，臺港可以就經濟貿易文化等面向，從對等互惠的觀點，一一檢討，並研議多種雙邊協定的商談與簽訂，這樣，或許可以減緩香港國安法制對於臺灣社會產生的負面印象。而只有香港某種程度恢復其獨特性和自主性，香港在兩岸關係中才有機會扮演中介和緩衝的角色。

民國113年日本令和6年3月30日7時

日本國靜岡縣熱海市春日町王子智能旅店408室

  作者曾建元：國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授、公民監督國會聯盟理事長