前面已经阐明了全国性选举不能滞后于区域性选举、将重建中央政权正当性和权威置于优先地位的重要性，现在讨论在此前提下未来中国政治变革的两种操作方案。
首先让我们看看未来中国选举顺序安排潜在的多样性。中国存在乡镇、县、市、省、中央五级政权（这里的“县”包括县级市，“市”包括自治州，“省”包括自治区和直辖市）。从数学角度看，如果每级政权选举时间不同，而且选举顺序可以任意排列，共有120种安排方法。当然，数学不是政治。但是，从政治的角度看，似乎并不乖谬的选举顺序选项也是多种多样的。例如，下列12种顺序安排并不难想到——
（1）、乡镇→县→市→省→中央；
（2）、乡镇、县→市、省→中央；
（3）、乡镇、县、市→省、中央；
（4）、乡镇→县、市、省→中央；
（5）、乡镇→县、市→省→中央；
（6）、省→中央→乡镇→县、市；
（7）、省→中央→乡镇、县→市；
（8）、省→中央→乡镇、县、市；
（9）、中央→乡镇、县、市→省；
（10）、中央→省→乡镇、县、市；
（11）、中央→省、市→乡镇、县；
（12）、 中央、省→乡镇、县、市。
逐一讨论种种不难想到的顺序安排并不是我们这里的旨趣所在。我们要研究的是以什么原则确定选举顺序，尤其是第一次选举的政权层级、全国选举即民主化的时间。第一次选举具有特殊的重要性，转型专家们称之为“奠基性选举”（founding election）。前面已经阐明了全国政权选举滞后于区域性选举的危险性，也就是滞后于省级选举的危险性。我认为，对于未来中国民主转型而言，第一次选举最好是全国性的（简称“第一方案”）。但是，考虑到渐进主义在中国影响之深以及在某些情况下实际政治运作的需要，这里还提出一个次优方案，也就是先开放基层政权选举，然后跳过省级进行全国性大选，接下来再开放省级选举（简称“第二方案”）。
第二方案并不意味着一定要在省级以下各级政权选举都完成之后才开放全国选举，全国选举可以在乡镇或乡、县两级选举之后就进行，接下来再进行省、市或省、市、县的选举。后面我将说明为什么在这一方案中，从乡镇或乡、县选举直接跳到全国大选是更可取的。 第一、第二方案都可以分解为不同的子方案。
下面将进一步阐释这两种方案。在此需要特别说明的是，我没有将另一种可能性作为选项，也就是在地方性选举之前或之后，同时举行省级、全国选举，因为这样的安排也是不可取的。对于中国这样一个有分裂之虑的大国，首先通过民主化重建全国政权的正当性和权威，并让民选的全国政权机构有一定的缓冲时间应对疏导民族主义、地方主义，是至关重要的。假如省级、全国选举安排在相同时间，会削弱对全国问题的关注，最有意识形态色彩、最有组织的竞争很可能发生在省级特别是少数族群区域，影响新的全国性政党的形成。
在第三波民主化中解体的捷克斯洛伐克就是这样，联邦选举与所属两个共和邦的选举安排在同一天，结果，在11个赢得了联邦议会席位的政党中，只有共产党的议员来自于两个共和邦。“捷克斯洛伐克的这一‘奠基性选举’，在意识形态和组织上都几乎没有重视全国性政党的建构”[i]。
捷克斯洛伐克总统哈维尔未能阻止捷克斯洛伐克的解体，他为此而感到歉疚。
前面已经颇为充分地论证了第一方案，但还须进一步作些说明，因为当今中国知识界普遍的主张是首先开放地方选举而不敢想象先举行全国选举。这种状况的形成，有心态、认识、理论等多方面原因。首先，全国大选意味着全国动员、政党竞争，许多人一想到这种情景就害怕，要么将其与动荡不宁相混淆，要么担心会失控、引发大动荡。这是一种习惯了专制秩序的心理反应。它是一种发自“本能”的想象的恐惧，没有人能说明恐惧的具体依据何在。实际上，首先举行全国大选天并不会塌下下来，相反，转型过程与前景会变得清楚、明朗起来。
其次，许多人相信，先举行全国大选不会得到统治精英的赞同，因为那意味着他们的地位立即受到影响；而先进行地方选举则给他们留出了一段时间的缓冲，有可能得到他们的支持。这一考虑并非完全没有依据，但却同样失之于简单化。转型的启动需要一种决心，当掌权者无意考虑全国选举的时候，他们也不太可能开放地方选举。“牵一发动全身”的道理，统治精英们是再清楚不过的。当统治精英愿意启动民主转型的时候，如果他们觉得对自己有利，例如相信自己能赢得选举，也是有动力在内部达成共识、选择首先进行全国大选的。客观地看，受全国大选影响的领导集团只是一个小群体，地方选举才牵涉到更多人的地位与前途。这也是为什么首先开放全国选举反而更有可能平稳转型、不出现大动荡的重要原因。
再次，许多人想当然地以为只有自下至上、从外围到中心逐步开放，才能保持转型过程的稳定。实际上，如果遵循从乡镇、县市、省区的顺序逐级开放选举，最后举行全国选举，才是最危险的；也可能等不到全国选举，国家已经陷入混乱、解体。当地方、区域官员的前途不再由上级决定的时候，他们会撤消自己对上级的忠诚；只要对他们有利，他们就会与没有经过选举的“旧统治集团”划清界限，挑战中央权威。渐进主义者们相信走得慢才能走得稳、才不会摔倒，实际上，就民主转型而言，走得慢也会摔倒。
许多人反对首先开放全国选举，还有一个重要原因，需要在此着重讨论。那就是，认为在全国大选最终实施之前应该为之奠定基础、准备条件，首先举行全国选举是激进的、不切实际的“一步到位”。地方选举被认为是训练国民参政、为全国大选作准备的必要阶段。
这一思想有着久远的历史，可以追溯到清朝末年。那时，立宪派认为，先推行地方选举、举办地方自治是立宪的基础[ii]。以100多年前国民的智识程度而言，产生这样的主张或许是有道理的。但是，必须清楚的是，凡是一个有正常理智的成年人，他就具备了做一个选民的基本条件，这一条件让他或她既可以参加地方选举也可以参加全国选举。特别是今天，从资讯的传播、人员的流动、教育的普及等有利条件看，我们无论如何已不需要像清末的精英人物们那样为所谓“民智未开”而担忧。长期以来，一些人经常说中国国民素质太低，不适合民主，这种说法，无论动机如何，都是一个伪命题。
当然人们运用民主政治、参与民主游戏的能力也需要训练，让人民选举、管理自己身边的政府，无疑是至关重要的学习、训练机会，但是，一次乡、县选举对于民众参政能力的提升效果是非常有限的，我们不可能等到多次乡县选举之后再举行全国选举。无论是否先开放地方选举，全国选举都是以差异不大的公民能力为起点的。还要看到的是，也不应设想通过先开放乡、县选举为全国选举训练政治人物，因为即将参与全国职位竞选的人，许多都不大可能投入竞选基层政权职位。此外，政党是现代国家中组织动员公民参选、训练国民参政能力的极其重要的机构，但是，有组织的政党竞争是不太可能发生在乡镇政权选举中的，而这正是自由的全国选举所必需的。也就是说，如果首先举行全国大选，虽然国民没有经历地方选举的学习机会，但是，却可以通过精英人物所组织领导的不同政党来弥补[iii]。
第一方案,亦即先举行全国大选，既适用于本讲座所界定的突发性转型，也适用于常序性转型，但是，第二方案却只适用于常序性转型。在公民社会的反叛导致政权危机或崩溃、保守的领导人被内部改革派或外部反对派所取代的情况下，先举行地方而不是全国选举是难以思议的。在这种情境中，人心浮动、期待着快速变化，只有迅速确定并宣布合理的全国大选日期，才能稳定局势；各主要政治力量将投入到参与竞选的准备工作中去，而不是从事街头抗议[iv]。如果宣布首先应进行地方选举以及其他改革，拉长转型过程，以为全国大选“准备条件”，将是危险的，过渡政权有可能崩溃。还有一种危险是，随着时间的推移、局势的演变或恶化，过渡政府领导人有可能贪恋权力或实施严厉控制，全国选举可能会再度延迟甚至最终取消。
但是，如果转型是常序性的[v]，如果改革派并不能说服强硬派首先举行全国大选，而只能就先开放地方选举作出决定，选择第二方案也是可以的。在这种情境下，仍然有必要宣示对于民主化的决心，就全国大选的期限作出承诺，从而引导局势、安定人心。随着自由化的展开，社会将逐步动员起来，改革派会得到更广泛的支持，强硬派的立场会进一步软化。
但是，另一种可能性也是存在的，那就是，由于改革进程的迟缓引起强烈的抗议[vi]，或者，由于民族主义而发生激烈的族群冲突。在局势有可能失控的情况下，如果改革派失去主动权、反对派不懂得节制，改革派有可能倒向强硬派，强硬派也有可能图谋政变终止转型、恢复控制[vii]。
因此，为了成功实现转型，改革派必须掌握好节奏。一方面，他们不能走得太快，需要给保守派接受变化的时间，换取保守派的合作或默认；另一方面，也不能被保守派束缚住手脚，必须捕捉时机果断排除、突破保守派的限制，以满足人们对于改革的期望。改革派应该始终注意表现出对于变革的决心和诚意，努力做到总是先于人们的期望值一步，这样就能掌握转型议程的主导权。
还要说明的是，在第二方案中，最稳妥的选择是完成乡镇选举后就举行全国选举，其次是县级选举完成之后；在全国选举之前开放包括自治州在内的市级选举，不是不可以考虑，但依然是有风险的。在考虑转型过程中民族主义、分离主义的危险时，人们想到的往往是几个省级少数族群政区，但是，未来的情况可能会超出我们的意外。戈尔巴乔夫启动苏联的改革之后，阿塞拜疆下的纳格诺-卡莱芭夫要求加入亚美尼亚，引发了阿塞拜疆、亚美尼亚之间的战争；格鲁吉亚的南奥塞梯要求加入俄罗斯，导致了格鲁吉亚与俄罗斯关系的紧张。在南斯拉夫，科索沃要求脱离塞尔维亚成为一个联盟共和邦，唤醒了巴尔干半岛的民族主义。将来，在中国的北部、西部、西南部那些低于省级的少数族群聚居区，是否会出现类似情况呢？回答是，有可能。一旦出现这种情况，虽然还没有举行省级选举，民族主义便已经开始干扰转型。防止中国西部、西南部、北部的巴尔干化，是所有珍惜自由、和平的人士应尽的努力。
这里要介绍一个从开放地方选举入手最终成功实现民主转型的案例，看看别人是如何运作的。它也是不多见的、以渐进方式成功转型的国家，让我们看看与中国一些人主张的渐进主义有什么差异。80年代中期，在内部压力和外部影响下，加纳军政府决定向民主转型。但是，它并没有像中国一样在一些地方进行似乎永远也不会有结果的、目的在于规避普遍民主原则的“制度创新”“试点”，而是首先成立了一个叫“国家民主委员会”（National Commission on Democracy）的机构，认真研究、计划建立民主参与制度的方法。该机构在与全国不同地区讨论、磋商后，于1987年发表了著名的《蓝皮书》，对于地方政府的权限、选举方式等作出了规划。1988年，加纳政府以《蓝皮书》为基础颁布了《地方政府法》，同年底、次年初，举行了地方议会选举。当时并没有开放党禁，但选举是竞争性的[viii]。随后，又成立了由不同地区、民间团体代表组成的“协商会议”，负责提出新宪法草案。新宪法于1992年4月在全民公决中以92%的得票率获得通过。同年5月，党禁解除，以为全国大选作准备。杰里·罗林斯（Jerry Rawlings）总统领导的“临时国防议事会”及其支持者组织了一个新的政党——“国民民主党”，赢得了分别于1992年11月、12月举行的总统和议会大选举。由于大选离党禁解除的时间太短，反对党并没有做好准备，但是，在4年以后的大选中，反对党充分地参与了竞争。在2000年的总统大选中，反对党候选人取得胜利，实现了权力交替，民主巩固了。
加纳在转型之前，政府与反对派之间彼此仇恨、蔑视，人们曾担心转型会导致暴力冲突。但是，反对派与政府都共享一个观点，即应确保一种相当顺利、和平的转型。为此，政府提供了一个确定、清楚的时间表和改革计划[ix]。今天，加纳已成为非洲民主的一盏明灯。
加纳是在各大行政区选举都完成后才举行全国大选的。将全国选举放在最后进行，这一点并不适合于中国这样有分裂之虑的大国。但是，加纳对于转型的精心筹划、制定明确的时间表，以促进转型的顺利、平稳，确实值得我们玩味、借鉴。
最后需要重申的是，在前面提出的两种操作方案中，以第一方案为最佳，第二方案属次优。许多人对于举行全国大选不胜惶恐，担心会导致动荡、冲突。其实，应该从相反的角度看问题。美国政治学家吉瑟皮·帕玛（Giusseppe Di Palma），通过研究西班牙、葡萄牙、波兰、匈牙利、菲律宾、南韩等国家的转型，得出的结论是：快速举行大选可以遏制混乱[x]。
吉瑟皮·帕玛在其专著《建造民主》中得出一个结论，即快速举行大选可以遏制
混乱。
还需要强调的是，第一次全国选举务必要做到自由、公正。如果第一次全国选举有严重的局限性，只停留在部分开放而不是民主化，此后的省级选举却更自由、更具竞争性，全国政权有可能散失主导权，重演曾在前苏联发生的故事。
那么，第一次全国选举应该选举什么呢？是选举议会，还是总统，抑或立宪会议呢？接下将进一步讨论这些与选举顺序相关的重要问题。
延伸阅读：
张朋园《立宪派与辛亥革命》35-42页（吉林出版集团有限责任公司，2007年）
Antoinette Handley：Ghana’s transition to democracy in the 1990s（Paper presented at the annual meeting of the APSA 2008 Annual Meeting）
Giuseppe Di Palma :To Craft Democracies．pp.77－86(University of California Press,1990)
[i] 参见J. Linz and A. Stepan：Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia，endnote 16. 在1990年1月大选之前，斯洛伐克“公众抗暴”领导人找到哈维尔希望将他们的组织与捷克的“公民论坛”合并成一个全国性政党。哈维尔曾领导“公民论坛”与“公众抗暴”共同指导了导致共产党政权崩溃的天鹅绒革命。哈维尔并不懂得政党在现代政治中的重要性，他宁愿做一个超越党派的领导人，所以拒绝了“公众抗暴”领导人的建议。
[ii]清末关于地方自治与立宪的思想，参见张朋园《立宪派与辛亥革命》35-42页；马小泉《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》45-51页（河南大学出版社，2001年）。当代的相关争论，参见陈子明《州政中国：大国民主中的地方自治》（http://is.gd/eM18B）；吴国光《构造“民主工程学”：再论“县政中国”》（http://www.xschina.org/show.php?id=9157）。
[iii] 在我国政治思想史中，最早认识到政党对于训练公民参政、提升国民程度的作用的是梁启超。梁启超起初曾主张从先举办地方自治入手作为立宪的预备，但是，后来认识到了政党通过其自身活动可以从各个方面训练国民后，转而主张尽早开国会，因为开了国会就必然会产生政党。参见梁启超《论政府阻挠国会之非》（《国风报》第1年第17期）；张朋园《立宪派与辛亥革命》39页。
[iv] 美国著名转型政治学家Giuseppe Di Palma写道：“早日举行选举可以使政治活动者们将精力集中于赢得席位——一项有具体回报的具体工作。” 参见Giuseppe Di Palma :To Craft Democracies．pp.83－84. (University of California Press, 1990)。
[v] 参见本讲座前面关于“常序性转型”与“突发性转型”的界定。
[vi] 清朝末年的3次要求速开国会的请愿运动，也可以认为是改革进程落后于人们期望引起的抗议，只是方式比较温和。巴西的转型非常缓慢，1985、86年曾爆发大规模的要求直选总统的抗议。
[vii] 例如，戈尔巴乔夫在后期也曾一度转向保守，试图诉诸军队、警察的力量强化控制；接下来保守派发动“819”政变，也是对当时失控的局势的反应。参见小杰克·F·马特洛克著、吴乃华等译《苏联解体亲历记》，490-522页、676-706页。
[viii] 参见Antoinette Handley：Ghana’s transition to democracy in the 1990s（Paper presented at the annual meeting of the APSA 2008 Annual Meeting）；US Department of State：A Brief History of Ghana (http://is.gd/eQs4Y) 。
[ix] 参见Ghana：the Transition from Military Rule to Democratic Government(CIA World Factbook, http://is.gd/eQsZp) 。
[x] 参见Giuseppe Di Palma :To Craft Democracies．pp.81-86；Yossi Shain and Juan J. Linz：Between States: Interim Governments in Democratic Transitions．ｐｐ．76-83．（Cambridge University Press, 1995）。
