首先要探讨的是，第一次全国选举是选举议会还是总统，抑或总统与议会同时选举。这将取决于中国未来的政府形式是采用总统制还是议会制。辛亥革命之后中国曾面临这个问题，未来还将面临。本讲座前面说过，议会制比总统制更有利于民主的巩固、持久，总统制民主较议会制民主更容易崩溃。总统制具有一种内在的僵硬性，当总统与议会不能达成一致意见、互不相让的时候，因为总统和议员都是人民选举的、各有固定的任期，僵局便没有宪法途径可以打破。这会损害行政和立法部门的绩效，也有可能促使政治领导人特别是总统以非法手段“解决”问题，或者抛开议会进行统治，从而导致政体危机。议会制（又称“内阁制”）则具有内在的灵活性，有化解议会、内阁之间冲突的宪法渠道，因为政府首脑不是人民直接选举、而是赢得议会多数席位的政党领袖或政党联盟认可的人出任的，当议会与内阁不能达成一致意见时，议会可以投不信任票倒阁，内阁总理也可以解散议会提前举行大选，由人民选举新一届议会、组成新一届政府。
在考虑未来中国是选择总统制还议会制是，许多人在直觉上想到的首先是总统制，因为他们认为中国这样一个大国需要一位强有力的总统领导，他们看到了一些议会制国家总理频繁更迭、政府不稳定。但是，实际上，总统是否强有力并不在于他是总统，而取决于他所在的政党是否在议会占多数、取决于他是否能得到议会多数支持。海峡对岸的陈水扁在任8年政绩不佳，原因也可以在议会的构成中找到——国民党控制了立法院，陈水扁的提案在立法院很少能获得通过[i]。
国民党占优势的立法院几乎封杀了陈水扁的所有提案。
至于议会制下政府比较容易更迭，虽然是议会制灵活性的表现，但如果过于频繁，也的确是一个问题。不过，这个问题不是不可以对治的。可以像德国那样提高政党进入议会的门槛、减少议会政党的数量，并引入“建设性不信任投票”（constructive vote of no confidence）制度，亦即如果议会任何政党要倒阁，必须能得到多数议员的支持选出新的总理。德国内阁的平均寿命是3.6年[ii]。在进入议会有门槛设置的国家中，这还并不是一个偏高的数字。例如，新西兰内阁的平均寿命是6.19年。有些总理在职时间相当长，例如英国的撒切尔夫人是11年，德国的科尔长达16年。他们的才智、权力欲得到了充分施展，而不必像一些国家的总统总想谋求修宪扩大权力、延长任期，损害、破坏民主制度。
当然，民主政府的稳定性和绩效是一个相当复杂的问题，不是只从议会制还是总统制的不同架构所能解释的。从制度层面看，它还与选举制度以及受选举制度影响的政党体制密切相关。
这里也没有提到另一种政府制度——法国式的半总统制，一种据称是综合考虑了议会制与总统制利弊而设计的架构。我将另行撰文详细讨论为什么未来中国最佳选择是议会制而不是总统制或半总统制。
在此需要特别阐明的是，如果第一次全国选举的对象是总统，总统制就会成为定局，以后将很难改行议会制。议会制改成总统制要相对容易一些，但总统制改成议会制则非常困难，即使总统制的运行出现严重问题。
在历史上，拉美国家的总统制曾对民主的崩溃负有重要责任，但是，今天那些国家也没有改成了议会制。总统制继续在影响着那个地区民主政体的稳定性，使人们为民主制度的前途担忧[iii]。1985年，转型中的巴西起草了一部新宪法，规定了一种类似于法国的半总统制、但基本上属于议会制的政府形式。然而，就在制宪委员会即将对草案最后文本投票表决前夕，军方和当时的总统约瑟·沙奈（Jose Sarney）出手改变了力量对比。“约瑟·沙奈不愿意让他的任期或权力受到限制，军方不愿意受制于议会的不信任投票而是希望保持与总统的直接关系，所以他们联起手来。沙奈总统和军方通过划拨地方经费收买议员，以及采取种种威胁手段，发起了强有力的反击。在制宪会议即将表决改变总统制的最后一刻，总统制的支持者取得了胜利。”[iv]
我国近代也有类似的经历。民国初年首先采用的是总统制，在孙中山决定将权力交给袁世凯之后，《临时约法》规定了责任内阁制。1913年第一届国会着手正式制宪，宪法起草委员会成员不论党派一致主张议会制。袁世凯先是要求修改《临时约法》增加总统权力以表达自己的主张，接下来通电各省谴责宪法草案，指使一些省的督军及其他文武官员抨击宪法草案和国会，最后取消了国民党籍议员资格、遣散了国会[v]。
这两个案例中，在任总统都运用了不正当手段。如果未来中国最早的选择偏向总统制，我们假定在任总统不会使用这类手段，要想改成议会制也会相当困难。宪法不同于普通法律，其制定或修改需要三分之二多数议员通过。一般而言，这意味着需要三分之二议员不属于总统所在政党、并且他们都主张议会制，政府形式才有可能改变。
还需要探讨的一个问题，是先选举议会还是立宪会议。对此，可以先对两种选择作一利弊分析，然后再下判断。目前宪法的缺陷是显著而严重的。它关于政府制度和国家结构的规定，在未来基本上不能沿用。立法权被赋予了通过人民代表大会产生的一个高级官僚集团——人大常委会。政府形式虽然不是总统制，但也不是合理的议会制，而是“超级议会制”[vi]，人民代表大会及其常委会在理论上享有无限权力，并没有给予行政部门制约立法部门的手段。司法独立也不受保障，因为法院必须向人大报告工作、法官可以被人大撤换。全国政府与各构成区域政府的权限也没有任何分割。所以，从文本上看，除了用于装点门面的、关于公民权利自由的规定基本上是合理的，目前的宪法没有多少可取之处。它现在是一纸具文，将来也没有明显价值。正因为如此，在考虑民主转型时，许多人都会想到要先召开制宪会议，而不是对目前的宪法小修小补。
召开制宪会议可以提供一次充分吸取民主国家经验、精心设计未来中国政治制度的宝贵机会。制定新宪法也是专制主义划清界限、重塑政府正当性、宣告走向新时代的重要方式。但是，先选举制宪会议的一个缺点是，它意味着民主化被延迟、民主转型的过程被拉长[vii]——这也意味着变数的增加。选举立宪会议的目的在于拟定一部新宪法，并非同时也要产生民主政府，因而，将会出现民选的制宪会议与非选举的过渡政府并存的局面——顺便说一句，转型开始后的政府，无论它是从威权统治延续而来的旧政府，还是在革命中产生的新政府，都属于过渡政府（interim government）之列。在法律上，过渡政府严格说来不对立宪会议负责，因为它不受制于制宪会议的不信任投票，当然它也无权解散制宪会议。尽管在理论上可以赋予制宪会议立法和监管政府的权力，但是，过渡政府掌管着官僚、军队、警察机构，一般而言，它能够实现自己的意志，甚至以武力解散制宪会议。当立宪会议与过渡政府发生冲突的时候，并没有宪法渠道可以化解，两个机构之间的平衡“可能最终将取决于各自表现出的力量，也就是每一方控制武力和动员大众支持的能力。自然，这种情况会成为不稳定的原因。”[viii]在本讲座涉及的民主转型案例中，只有葡萄牙、加纳等极少数国家选举过专门的制宪会议，绝大部分国家，例如东欧国家，都是选举议会制宪或修宪。
上述分析表明，选举议会组织对它负责的政府、通过议会而不是立宪会议制宪，一般而言似乎更可取。如果转型模式是突发性的外部取代，亦即在政权崩溃、反对派接掌权力的情况下，过渡政府可能会更倾向于召开立宪会议，而不愿意受旧制度污点拖累、让旧制度给自己的正当性蒙上阴影。实际上，在突发性转型中，迅速举行议会选举组织民主政府，然后制宪，对于民主转型的成功更有利。
如果转型模式是常序性的，过渡政府会有更强烈的愿望与旧宪法框架保持连续性，先开放议会选举组织民主政府，或先修宪然后开放议会选举，通常不愿意选择首先重新制宪。而实际上，在这种情况下，由于局势相对更稳定，政府有更从容的时间首先重新制宪。前面提到的加纳，它的操作步骤是首先开放地方选举，但接着就成立了一个协商会议起草宪法，在新宪法经全民公决批准后才开放党禁，最后举行第一次全国大选。在时间比较从容的情况下制宪，并不一定要召开激烈竞争产生的、兼具临时议会功能的立宪会议，也可以成立有广泛代表性的协商会议起草宪法。以这种方式制宪，其优点是可以对进一步放开后可能会激化的问题，提前确定规则或原则，从而稳定人心。但它的缺点是，由于并没有充分自由化，各主要政治力量未必能充分参与，如果宪法中的一些规则明显不合理，它们在未来可能会受到质疑。
在突发性转型中，无论是外部取代还是内部取代，这种方式都是不大可能行得通的。人们会对制宪程序提出更高要求，更愿意接受选举的议会或立宪会议制宪，而不是政府召集的协商会议制宪。[ix]
不过，对于未来中国而言，无论是哪种转型模式，如果决定首先开放议会选举、然后制宪，必须考虑如何矫治旧制度的两个重大缺陷。否则，将有可能像前苏联的第一次全国选举，不能达到重建全国政权正当性的应有效果。其中一个重大缺陷是，全国人大并不是一个常设的公共机构，实际承担各项立法工作的是人大常委会；另一个是，全国人大代表达3000人之多，这样的规模使其成为一种大型集会，而不是一个适合于议事、立法的机构。为了说明第二点，在此有必要顺便介绍一下麦迪逊（Madison）等美国宪法制定者阐明过的一个重要原理——议会规模定律[x]。
有3000个代表之多的全国人大根本不适合于议事。
他们在《联邦党人文集》中写道，在考虑确定议会的适当人数时，“为了保障自由协商和讨论的好处，以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来看来至以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来看来至少需要一定的数目；另一方面，为了避免人数众多造成的混乱和过激，人数也应该有个最大的限度。在所有人数众多的议会里，不管由什么人组成，感情必定会夺取理性的最高权威”。“再没有把我们的政治计算建立在算术原则上，这样更不合理的了。把一定的权力委托给六、七十人，可能比委托给六、七人好。但是不能因此就说，六、七百人就相应地成为更好的委托。如果我们继续假定六、七千人，整个理论就应该颠倒过来。” [xi]“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少 。古代共和国里，全体人民亲自集会，那里通常可以看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切，好象独掌大权一样……代表性的议会人数越多，它就越是具有人民集体集会中特有的那优柔寡断。无知将成为诡诈的弄愚者，情感将成为诡辩的奴隶。”如果议员人数增加超出一定限度，“政府的外貌可能变得更加民主，但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。”[xii]
美国当代政治学家奥斯特罗姆（Ostrom）在谈到规模定律时说，今天美国众议院共有435名议员，立法议程需要超过于70小时以上的时间，并且在进行过程中没有浪费一点时间，每名议员也出只能分配到10分钟。10分钟不足以就重要问题发表言之有据的主张。众议院因为其规模过大，因而在深思熟虑方面不如参议院有效。英国下议院有600多名议员，面临的问题更加困难。下议院的会场太小，不足以容纳所有成员；政府成员以及反对党重要成员主导着辩论。普通议员很少有发言机会，领袖人物控制着会议进程[xiii]。
那么，假如先开放议会选举然后制宪，如何矫治旧制度的上述两个缺陷呢？在此，按照对旧制度触动的程度，以从弱到强的顺序，讨论三种可能想到的选择。第一种选择是，将人大常委会改为直接选举，人民同时选举人大和人大常委会，但是，人大代表的数量不变或只是略为减少。人大根据人口比例选举，人大常委会以省级区域为单位选举。实施这一方案只需要修改选举法，而不需要修改宪法，因为宪法没有规定人大和人大常委会的选举方式。其缺点是，由于代表人数太多，人大不适宜于成为常设的、有效率的议会，它还会像现在一样是个短期集会的“机构”。根据宪法，政府应该由人大产生，但是，在人大赢得多数席位的政党未必能同时在人大常委会赢得多数。如果出现这种情况，政府与人大常委会未必能协调一致工作。
第二种选择是，人大和人大常委会按上述方式产生，但是，人大代表降到一个合理的数量，比如说，500人左右。人大因此适宜于成为常设的真正议会，不过，如果不修改宪法，人大常委会将变得微不足道，因为根据宪法，人大常委会只能在人大闭会期间主持工作，而且它的任何决定都是人大可以撤销的。在常序性转型的情况下，这一方案基本没有可行性，因为它显得过于怪异，也不太可能得到人大常委会的支持。
在上述两种选择中，由于不修改宪法，人大在理论上享有无限权力，它可以罢免总理，但是总理却没有解散它的权力作为反制手段[xiv]；人大、人大常委会的任期是5年，在此期间不可以像其他民主国家那样进行部分改选。
第三种选择是修改宪法，将人大常委会改为以省区为基础选举的参议院，人大改为按人口比例选举的众议院，代表的数量降到一个合理的数字，既赋予议会倒阁的权力也给与政府解散议会的权力，确立现代议会制的框架，然后举行议会大选。我认为，这一选择要优于前两种。
必须明确的一点是，在举行第一次全国选举之前，如果不先重新制宪，宪法也不能不修改，因为必须开放党禁，这就要求取消宪法中关于共产党领导地位的内容。所以，我的建议是，在转型开始的时候，制定一部“民主建构法”或“国家改造法”，对宪法作出修改，并根据需要对其他问题作出规定，像西班牙的“政治改革法”那样交付全民公决以凝聚共识和人心。在选举产生议会、组成新政府之后，制定一部完整的宪法，再次交付全民公决。新宪法通过之后，再次举行议会大选，根据选举结果改组政府。
这样，经过几次全国投票之后，中央政府的正当性便会相当充分地确立起来，它将获得较强的权威和能力应对其他重大变革。
延伸阅读：
Benjamin Reilly ：Semi-presidentialism and democratic development in East Asia（APEC Economies NEWSLETTER, Vol. 12 No. 10 November 2008）。
Yossi Shain and Juan J. Linz:Between States: Interim Governments in Democratic Transitions，pp.84-86。
文森特·奥斯特罗姆著、毛寿龙译《复合共和制的政治理论》91页（上海三联）
[i] 参见 Benjamin Reilly ：Semi-presidentialism and democratic development in East Asia （ APEC Economies NEWSLETTER，Vol. 12 No. 10 November 2008）。关于台湾实行的是总统制还是半总统制，有待进一步讨论。行政院长并不一定由议会多数党领袖出任。总统的权力很大，行政院长更像一个幕僚长。
[ii] 参见Arendt Lijphart’s： Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries。Table 7.1 at pp.132-133.（Yale University Press, 1999)。作者对36个民主国家（包括总统制国家）1945-1996年的内阁寿命进行了统计。10多年过去了，如重新统计，数据应该会有所变化，但不会损害我对德国、新西兰的数据的使用。政党进入议会的门槛比德国略低的挪威和瑞典，内阁的平均寿命是4.22、4.77年。英国、澳大利亚、加拿大内阁的平均寿命分别是8.49、8.42、7.26年。
[iii] 参见Arturo Valenzu: Latin American Presidencies Interrupted, Larry Diamond , in Marc F. Plattner and Diego Abente Brun: Latin America’s Struggle for Democracy, pp.3-17 （The Johns Hopkins University Press, 2008).
[iv] J. Linz and A. Stepan：Problems of Democratic Transition and Consolidation，p169.
[v] 参见王世杰、钱端升《比较宪法》360-367页（中国政法大学出版社1998年）。
[vi] 因为这种“超级议会制”与通常的议会制很不相同，我曾经给它一个专门的名称：“大会制政府”。由于中国是一个党治国，这种政府形式只停留在在纸上，但是，如果它变成现实，也将是荒唐的。参见王天成《论共和国》（http://www.gongfa.com/republicwangtc.htm，1999年）。
[vii] Yossi Shain 和Juan J. Linz颇为详细地讨论过先选举制宪会议可能会面临的情况。参见他们的著作Between States: Interim Governments in Democratic Transitions，pp.84-86。
[viii] 同上书，p85。
[ix] 概而言之，制宪模式有四种：1、议会制宪；2，立宪会议制宪；3，协商会议制宪；4，通过修宪制宪，即经过若干次修宪形成新宪法。当然，这是一个有点简单化的概括，并没提到全民公决在制宪过程中的运用。
[x]以下关于议会规模定律的介绍，直接取自我2000年的一篇文章。参见《三论共和国：关于国会制的思考》（http://is.gd/f1v5c）。顺便说一句，该文提出了一个两院半制的未来中国国会制方案，它并不是基于经验研究提出的，几年前我已声明改变了观点，在此重申一下。我认为，中国未来应该仿照许多国家的做法，设立参众两院。参议院以省级区域为基础选举，众议院按人口比例产生。考虑到最好实行议会制，众议院应相对强势一些，因为必需由众议院组织政府。
[xi] 汉密尔顿等著、程蓬如译《联邦党人文集》283页（商务印书馆，1982年）。
[xii] 同上书，298-299页。
[xiii] 文森特·奥斯特罗姆著、毛寿龙译《复合共和制的政治理论》91页（上海三联）。
[xiv] 由于政府没有反制手段，假设人大能充分行使自己的权力，人大代表们在处理与政府的关系时，将不知道节制和妥协。
